تغییر سلطنت و انفعال مجلس

واکاوی تغییر ساختار قدرت در دوره رضاخانی

دهه اول آبان‌ماه ۱۳۰۴ به پایان نرسیده بود که لایحه تغییر سلطنت در مجلس شورای ملی به تصویب رسید. متکی به این اقدام سلسله قاجار در ایران سقوط کرد و رضاخان به‌عنوان شاه جدید ظاهر شد. ۸۰ نماینده از مجموع ۸۵ نماینده مجلس شورای ملی به لایحه مذکور رأی مثبت دادند.[1]

طنز تلخ جالبی است که نهادی دست به این اقدام زد که در ادامه توسط همین رضاشاه عملاً کارکرد خود را از دست داد. رضاخان اگرچه با طرح جمهوری‌خواهی به سپهر سیاسی ایران وارد شد اما در ادامه طرحی از نظام سیاسی و حکومتی مستقر نمود که به‌مراتب از استبداد قاجاری شدیدتر و خشن‌تر بود. این موضوع را در عملکرد فرزندش هم می‌توان دید که هرچه از سلطنت او گذشت تحکیم پایه‌های استبداد پهلوی محکم‌تر شد. با وجود چنین تجربه‌ای از دولت‌های پهلوی پدر و پسر، باز زمزمه نبش قبر سلطنت پهلوی این بار هم از سوی دولت‌های استعماری به گوش رسید. بازخوانی بخشی از عملکرد بنیان‌گذار حکومت پهلوی، برای شناخت بهتر آن دولت و نویدهای امروز آن‌ها راهگشاست.

ظهر چهاردهم مرداد ۱۲۸۵، در خلوت کاخ صاحبقرانیه، قلم لرزان مظفرالدین‌شاه نه‌تنها بر پایه یک فرمان، که بر سطر پایان دوران استبداد نگارش کرد و فرمان تشکیل مجلس شورای ملی را امضا کرد؛ رویدادی که نقطه عطفی در تغییر ماهیت دولت در ایران و ساختار قدرت شد و طنین آن تا همیشه در تاریخ باقی ماند. پیش از این تحول نهاد سلطنت، در ضعف نهادهای قانون‌گذار، هیئت وزیران نقش کلیدی و قابل اتکایی در سپهر سیاسی کشور ایفا می‌نمود. در این بستر حکومت، نخست‌وزیران قدرتمند زمان قاجار در دوره پادشاهانی مانند مظفرالدین‌شاه نیز اگرچه منفعل و در انقیاد محض نبودند اما در ساختار سنتی آن دوران سیاست‌ورزی می‌نمودند. تجلی عینی این مناسبات سلسله‌مراتبی را می‌توان در نخستین سند صوتی ضبط شده در ایران بازیافت؛ آنجا مظفرالدین‌شاه از خدمات اتابک اعظم قدردانی می‌کند و با تمسک به انگاره سایه خدا، اتابک اعظم را در مقام غلام خانه‌زاد و بی‌مقدار شاه خطاب می‌کند. این مسئله گویای سیطره گفتمان پدرشاهی بر ساختار سیاسی آن دوران است.

با وقوع انقلاب مشروطه و شکل‌گیری مجلس شورای ملی، موازین توزیع قدرت دستخوش تغییری بنیادین شد؛ به‌گونه‌ای که هیئت وزیران از نهادی کارگزار به نهادی با کارویژه سیاسی متمایز ارتقا یافت. محمدعلی‌شاه نیز با تمام اقدامات تقابلی علیه مشروطه و مشروطه‌خواهان، نتوانست در این وضعیت تغییری ایجاد کند. بر اساس قانون مشروطه شاه باید تنها سلطنت می‌کرد و از دخالت در امر حکومت برحذر داشته می‌شد؛ یعنی تفکیک سلطنت از حکومت. اصلی که در زمان احمدشاه اگرچه با فراز و فرودهایی همراه بود، اما به‌عنوان چارچوب مشروعیت‌بخش قدرت تداوم یافت. به این ترتیب در سال‌های پایانی حکومت قاجار شاهد چرخش قدرت و گذار تدریجی آن از کانون ثقل قدرت (نهاد سلطنت) به نهادهای برآمده از رأی (مجلس شورای ملی و دولت) هستیم. این فرآیند ساختاری تا زمان سقوط سلسله قاجار تداوم یافت، اما برآمدن رضاشاه و استقرار دولت شبه‌مدرن، ساخت قدرت در ایران بار دیگر دستخوش دگرگونی‌های ساختاری شد. نوشتار پیش رو بر آن است نشان دهد چگونه آرمان‌های مشروطه در چنبره دولت مدرن به دست فراموشی سپرده شد و ساختار قدرت، بار دیگر به سوی تمرکز حداکثری در نهاد سلطنت پهلوی بازگشت.

تقویت نهاد سلطنت

ساخت قدرت در ایران عصر رضاخانی سرشتی استبدادی داشت که با محوریت شخص شاه تعریف می‌شد. رضاخان مرکز ثقل و رأس هرم قدرت بود و همه‌چیز در شالوده قدرت سیاسی به او ختم می‌شد. رضاخان و روشنفکران هم‌ساز با او بازیگران و صحنه‌گردان اصلی سیاست در ایران به شمار می‌رفتند[2] و دیگر بازیگران و نهادهای سیاسی مانند مجلس شورای ملی و نمایندگانش، نخست‌وزیر و وزرا همگی در سایه قدرت او قرار داشتند. البته دوران زمامداری رضاشاه در امر تصمیم‌سازی یکسان نبوده و هرچقدر از سال‌های ابتدایی سلطنت او می‌گذرد، بر میزان تمرکز قدرت و دخالت در امور کشور افزوده می‌شود. موریس پرنو[3] در زمانی که رضاخان سردار سپه بود به ایران آمده و درباره وضعیت مجلس شورای ملی و احزاب در این دوره می‌نویسد: در ایران احزاب به شکل ظاهری و صوری وجود داشت و با وجودی که در مجلس دسته اقلیت، دسته تجدد، حزب ناسیونالیست، حزب ترقی‌خواه، فراکسیون دموکرات و غیره وجود داشت این احزاب کارویژه اصلی حزب که به‌مثابه نهادی واسط است را ایفا نمی‌کردند.[4]

این وضعیت در سال‌های بعد شکلی جدی‌تر به خود گرفت. به قدرت رسیدن رضاخان با موضوع تغییر نظام سلطنت به جمهوری همراه بود اما دیری نگذشت که ماهیت این موضوع روشن شد. ابتدا نیروهای چپ کنار گذاشته شدند و مشخص شد تغییر رژیم به جمهوری پوششی بود تا رضاخان و حلقه طرفدار او به تغییر سلطنت دست یابند. آن‌ها حکومت مقتدر شخصی رضاشاه را به وجود آورند که پس از آن مطبوعات، پارلمان و مردم در صحنه سیاست ایران تنها نقش اجرای اوامر و دستور از دربار رضاشاه را داشتند و برعکس دوران حکمرانی احمدشاه که دخالت در امور اجرایی نمی‌نمود، رضاشاه تلاش کرد -در عین حال که مطابق قانون اساسی ایران پادشاه از مسئولیت مبری می‌باشد- کلیه مسئولیت‌های اجرایی کشور را هم شخصاً برعهده داشته باشد و پارلمان و مطبوعات، بلندگوهای اجرای اوامر او و مداحان(منظور مدح‌کنندگان و مجیز‌گویان است) جیره‌مواجب‌بگیر او شوند.[5]

فردای به سلطنت رسیدن رضاخان، نمایندگان مجلس انتصابی و دستکاری شده در مذاکرات خود در صحن مجلس شورای ملی از تصویب ماده تغییر سلطنت که از مجلس گذشت تشکر کرده چون در نهایت حق را در مرکز خودش قرار داده بود.[6] اگرچه نطق‌های مخالفی هم ایراد شد و یکی از وکلای مجلس به این مسأله پرداخت که ما نمایندگان اجازه نداریم به‌هیچ‌وجه مخالف قانون اساسی که حفظ آن به عهده ما واگذار شده اقدامی بکنیم و این رویه برخلاف قانون اساسی و برخلاف مصالح مملکت است و دری باز خواهد شد که موجب مخاطرات است.[7]

پیدایی حکومت خودکامه رضاخان در ۲۱ آذر ۱۳۰۴ با تغییر رویه قانونی انتخابات صورت گرفت و در تداوم آن تا شهریور ۱۳۲۰ نیز به همان شیوه با دخالت در انتخابات مجالس بعدی ممکن بود. شاه در عین خودکامگی برای جلوگیری از تهییج افکار عمومی و نمایش حکومتی دموکرات از خود به حفظ ظاهری نهاد مجلس شورای ملی و هیأت دولت مبادرت کرد. رضاشاه برای آنکه برنامه‌های خود را پیش ببرد نیاز داشت حدود دویست نفر از نمایندگان مجلس شورای ملی را حفظ کند تا از این طریق عملیات دولت را در هر آنچه که رأی شاه بوده با گذراندن از مجلس رنگ قانونی بدهد، به‌ویژه در زمینه مالیات‌ها و جمع و خرج دولت، یک لایحه از لوایح دولت از مجلس رد نشد و اگر گاهی اعتراضی در لایحه وجود داشت تنها به اعتراض لفظی و عبارتی بسنده می‌شد و در اصل و اساس کسی حق اعتراض نداشت. اعضای مجلس شورای ملی که اغلب نمایندگان سفارشی بودند و همانند یک سرباز عمل می‌کردند در هر دوره وکیل بودند و هر کدام اندک شخصیت و استقلال فکری بروز می‌داد اسم آن‌ها از لیست در دوره بعد خارج می‌شد.[8]

افزایش فزاینده قدرت مرکزی و به‌ویژه نهاد سلطنت در مقابل با کاهش نقش و تأثیر سایر نهادهای سیاست‌گذار همراه بود. خودمحوری و شخصی‌شدن قدرت در نیمه دوم سلطنت شانزده ساله رضاشاه به‌تدریج عرصه‌های مختلف تصمیم‌گیری را تحت‌تأثیر خود قرار داد به‌طوری‌که به‌تدریج نهادهایی همچون مجلس شورای ملی و هیأت وزیران تنها با صلاحدید شاه مبادرت به انجام کاری می‌کردند و تصمیم‌هایی که از سوی نهادهای نامبرده در سال‌های ۱۳۱۲ به بعد اتخاذ می‌شد با تأیید صریح و یا ضمنی شاه امکان بروز داشت. ماهیت استبدادی و خودکامه حکومت موجب شد سایر نهادها، کوچک و بی‌اثر شوند و هرگونه تک‌روی و یا تمرد از چنین ساختاری بدون پاسخ از سوی حکومت باقی نماند. یگانه محتمل ممکن در چنین فضایی فرمان‌برداری و محدودکردن خود به انجام وظایف و امور اجرایی و نه تصمیم‌سازی بود. نهاد مجلس شورای ملی و هیأت‌وزیران اگرچه در نیمه نخست سلطنت رضاخانی در اتخاذ تدابیر نقش مهم‌تری داشتند و حتی می‌توان گفت در سال‌های ابتدایی سلطنت رضاشاه، نهاد مجلس و پس از آن هیأت‌وزیران در وضعیت بالاتری نسبت به سال‌های بعد از ۱۳۱۲ قرار داشتند اما در همین دوره نیز قوانین و اختیارات مربوط به آن‌ها به‌صورت جدی مورد تعدی و تعرض نهاد سلطنت قرار گرفت و نقشی که مطابق قانون اساسی برای نهادهای فوق در نظر گرفته شده بود کاهش یافت. عمل بر حسب اوامر ملوکانه و دستورات شاهنشاه به‌تدریج اهداف و آرمان‌های انقلاب مشروطه را به‌دست فراموشی سپرد و با تأثیرگذاری بر نهادها، سیاست‌ها و برنامه‌ریزی کشور را نیز سمت و سویی متفاوت بخشید. از رژیم حکومت مشروطه در این دوره جز ظواهر آن که چند روزنامه‌ای باشد و مجلسی که هر دو ابزارهای بی‌اراده‌اش باشند خبری نبود.[9]

در این میان شخصیت مستبد رضاخان نیز به لحاظ روان‌شناسی شخصیت حائز اهمیت است. عمیدی نوری در خاطرات خود با اشاره به اسلوب اداری رضاخان می‌نویسد او به‌واسطه تربیت نظامی‌اش دو اصل قدرت آمریت و اطاعت مأمور را تقدم می‌داد. رضاخان علاوه بر اینکه طلوعش در افق سیاست ایران به نام کودتا بر اهمیت او افزوده بود واجد صفت خاص مرعوب نمودن افراد نیز بود زیرا پرخاش‌جو و جسور بود. کارهایی که او تا قبل از سلطنت نموده بود از قبیل چوب‌زدن حسین صبا مدیر روزنامه ستاره ایران و یا بازداشت حضوری لطف‌الله ترقی، نویسنده جوان در منزلش و از این نوع کارها که ایجاد وحشت در مردم از او نموده بود این موقعیت را برایش پیش آورد که مردم باید چون مومی در دست رضاشاه قرار گیرند که هر کاری بخواهد باید انجام شود.[10]

ژان گونتر نیز در سلسله مقالات خود با اشاره به ویژگی‌های رضاخان می‌نویسد که او شخصی بسیار بی‌ثبات و دمدمی و فاقد حس تعادل و توازن بود. رضاخان به ساختن ایستگاه راه‌آهن می‌پردازد قبل از اینکه راه‌ها ریل‌گذاری شده باشد، مبلغ دو میلیون تومان صرف بنای باشگاه افسران می‌کند اما با این مبلغ می‌توان مجرای فاضلاب برای شهر تعبیه نمود. پادشاه ایران در حقیقت دیکتاتور و شخصی مستبد بود. او می‌خواهد تمام کارها را خود انجام دهد و نمی‌گذارد کسی به او کمک نماید از این جهت است که در بسیاری از آن‌ها ناکام می‌ماند.[11]

پیامدهای تغییر ساختار

تغییرات در ساخت قدرت در دوره پهلوی اول و شخصی‌شدن قدرت تبعات منفی بسیاری برای کشور داشت که در حوزه‌های مختلف از جمله اقتصادی قابل بررسی است. در این سال‌ها به‌واسطه سرشت استبدادی ساخت قدرت و یکه‌تازی رضاخان برخی از صاحبان امور حتی از انتشار درست اطلاعات نیز ابا داشتند تا جایی که با وجود کسری بودجه در بعضی از سال‌ها، بودجه ایران همیشه در حال تعادل نشان داده می‌شد چرا که وزیر دارایی جرأت نداشت به پادشاه احضار نماید بودجه دچار کسر و کمبود شده و در نتیجه همیشه عایدات ملی را بیش از آنچه که هست نشان می‌دادند.[12] در این سال‌ها سود نفت جنوب و درآمد انحصارها و سایر کارخانه‌ها و سازمان‌های صنعتی و غیره همه بدون استثنا تحت نظارت و کنترل شدید رضاشاه قرار داشت.[13]

در نبود برنامه‌های اقتصادی صحیح این رضاخان بود که تشخیص می‌داد درآمدها چگونه و در چه راهی صرف شود که به‌طور عمده نیز در راه تقویت ارتش هزینه می‌شد. نقشه‌هایی که به‌منظور بهبود وضع اقتصادی و بالا بردن سطح زندگانی هر روز طرح می‌شد، به‌منظور جلب و تأمین منافع شخصی در می‌آمد و حکومت سوءظنی نسبت به اشخاص که با صمیمیت یک تغییرات کلی را برای نفع مملکت و جامعه خواسته بودند شروع شد و یک یک از صحنه فعالیت اجتماعی خارج شدند.[14]

از منظر قضایی نیز قوه قضاییه استقلال خود را به‌طور کامل از دست داد و سیاست ایجاد ترس و ترور جانشین امنیت قضایی، مالی و جانی گردید. دستگاه قضایی که به دنیا اعلام شد برای ایجاد و تأسیس عدالت اجتماعی -که رکن اساسی زندگانی جامعه است- برقرار شده به نفع شخصی به کار افتاد و حتی دیوان عالی کشور نیز مجبور به نسخ احکام به‌نفع شخصی شد و ابتکار قضایی را از دست داد.[15]

از منظر سیاسی ساخت قدرت استبدادی و تقویت نهاد سلطنت در این دوره موجب شد تا مجلسی که انقلابیون و آزادی‌خواهان دوره مشروطه برای تشکیل آن زحمت بسیار کشیده بودند به مهره‌ای کم‌اثر در ساخت قدرت ایران تبدیل شده که نمایندگانش به‌ویژه در نیمه دوم سلطنت رضاخان تنها با تأیید او به‌جای انتخاب منصوب می‌شدند و در عمل آرای مردم تأثیری بر نمایندگان نداشت. گاه شاه در تلگرافی به روسای ایلات و یا نظامیان طرفدار خود از انتخاب نماینده‌ای حمایت می‌کرد و یا آنکه دستور می‌داد مانع انتخاب نماینده‌ای شوند. یکی از توصیه‌نامه‌های رضاشاه تلگرافی است که به نماینده ایالت فارس ارسال شده و از او می‌خواهد تا در روند طبیعی انتخابات خلل ایجاد شود. او در تلگراف خود می‌نویسد: «مقتضی است در عوض ضیاءالواعظین و ضیاءالادباء اقدام فرمایید حاجی‌آقا و سلطان‌العلما رئیس معارف انتخاب شوند والّا خاتمه خوش ندارد.» اعمال خشونت و تهدید همواره با توصیه‌های اکید همراه بود: «قدغن فرمایید که در انتخاب نوبخت از بوشهر مساعدت نشود. حکمت[16] هم که جزء کاندیداهای شهر شیراز است از جهرم بفرمایید بشود. راجع به ضیاءالواعظین (سید ابراهیم ضیاء قشقایی) بایستی هرطور است اقدامی بفرمایید که از انتخاب مشارالیه جلوگیری به‌عمل بیاید.»[17]

ناتوان در استقلال نظر

به همین دلیل بعد از پایان کار پهلوی اول بسیاری از مجریان اوامر رضاخان با این بهانه که از خود استقلال عملی نداشتند اقدامات‌شان را در این دوره توجیه کردند. برای مثال پس از شهریور ۱۳۲۰ که حملات تندی در مطبوعات به برخی از وزرا و مسئولان مانند احمد متین دفتری شد او به دفاع از خود برآمده و دلایل رفتار خود را شرح داد. متین دفتری در توجیه رفتارهای خود می‌گوید: «من مجبور بودم آن روزها این‌طوری باشم، زیرا در برابر مرد مستبد و ناراحتی مثل رضاشاه قرار داشتم که اگر می‌فهمید با کسی رابطه دارم و با کسی خوش و بش می‌کنم دچار سرنوشت تیمورتاش و نصرت‌الدوله و داور می‌شدم. در دوره رضاشاه هر دقیقه در اضطراب و نگرانی بودم که مبادا به یک اشاره شاه به زندان افتم. من در عین وزارت و صدارت یک موجود بدبختی بودم که هر لحظه در مخاطره زندان و مرگ بودم.»[18] سیدحسن تقی‌زاده و محمدعلی فروغی هم چنین روایتی از عملکرد خود در این دوره داشتند، گو اینکه از این عبارت‌ها بوی سلب مسئولیت هم به مشام می‌رسد اما تا حدود زیادی گویای واقعیت وقت است.

یک پایان شاد برای مردم

به هر صورت تغییر ساخت قدرت هرچند نهاد سلطنت را به جایگاهی پیش از انقلاب مشروطه و حتی بالاتر از آن ارتقا داد اما نتیجه چنین تغییری حتی برای رضاخان نیز مثبت نبود و او نمی‌دانست با این کار عملاً مشروعیت مردمی خود را به‌طور کامل از دست می‌دهد تا جایی که بعد از برکناری او توسط انگلیسی‌ها و تبعیدش به جزیره موریس چنان موجی از شادی در مردم به‌وجود آمد که حتی هجوم قوای روس و انگلیس به ایران و مشکلات اشغال بیگانه و تنگنای مالی و اقتصادی دوره جنگ با سقوط او در ذائقه مردم ایران چندان ناگوار به نظر نیامد.[19]

در روز سوم شهریور ۱۳۲۰ که کشور از سوی متفقین اشغال شد «شورای وزیران در حضور شاه تشکیل شد و تا یک بعدازظهر طول کشید و آن روز پس از چندین سال، پادشاه این کشور برای اولین مرتبه به‌طور مشروطه‌وار با وزرایش شور کرد و از آن‌ها چاره‌جویی خواست و مسئولیت ملی وزرا را در مقابل کشور متذکر گردید ولی متأسفانه قدری دیر بود.»[20] چرا که کار رژیم او پایان یافته بود و وحشت و ترس به‌اندازه‌ای بر مردم مستولی بود که حتی در دقایق آخر سقوط آن رژیم کسی باور نمی‌کرد که حکومت مرگ و ترور دست از جان آن‌ها برداشته و دیگر از این پس می‌توانند آزادانه مطیع اراده و افکار خودشان باشند نه فرمانبر نظمیه و سرنیزه.[21]