تحریم به بهانه‌های اقتصادی

مروری بر جریان بلوکه کردن دارایی‌های ایران در ایالات متحده

ورود محمدرضا پهلوی به خاک ایالات متحده در ۳۰ مهر ۱۳۵۸ به بهانه درمان بیماری در بیمارستان نیویورک، زنجیره‌ای از تقابل‌های سیاسی و اقتصادی میان تهران و واشنگتن را رقم زد. در پی این اقدام و تسخیر سفارت آمریکا در تهران در ۱۳ آبان همان سال، شورای انقلاب در ۲۱ آبان ۱۳۵۸ تصمیم گرفت فروش و صدور نفت به ایالات متحده را به خاطر اقدام آن کشور در پناه دادن به شاه متوقف کند.[1] هم‌زمان با این مصوبه در تهران، جیمی کارتر، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، به‌منظور پیش‌دستی تبلیغاتی در افکار عمومی کشورش، با امضای اعلامیه شماره ۴۷۰۲ فرمان قطع واردات نفت از ایران را صادر کرد تا بحران دیپلماتیک دو کشور وارد مرحله تازه‌ای از تحریم‌های متقابل انرژی شود.

با گسترش دامنه این رویارویی از حوزه انرژی به بخش مالی و بانکی، مقامات جمهوری اسلامی ایران موضوع جابه‌جایی ذخایر ارزی ایران از بانک‌های آمریکایی را در دستور کار قرار دادند. تصمیمی که تقابل اقتصادی دو کشور را به سطح بازارهای پولی بین‌المللی کشاند و واکنش‌های حقوقی و دیپلماتیک پیچیده‌ای را از سوی کاخ سفید و متحدان غربی آن به دنبال داشت. ابعاد و اسناد این رویارویی مالی در صفحات ۱۸۵ تا ۱۹۱ کتاب «ایستگاه خیابان روزولت»، آمده است. این کتاب در سال ۱۴۰۲ توسط مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های سیاسی و به قلم محمد محبوبی منتشر شد.

تحریم نفتی ایران

در ۲۱ آبان ۱۳۵۸ رئیس‌جمهور آمریکا اعلام کرد که بعد از این، دولت آمریکا دیگر از ایران نفت نمی‌خرد. رئیس‌جمهور آمریکا در شرایطی دستور منع واردات نفت از ایران را صادر کرد که مدت‌ها بود آمریکایی‌ها با بحران انرژی سختی دست و پنجه نرم می‌کردند. مطابق آماری که سازمان‌های آمریکایی منتشر کرده بودند، دولت ایالات متحده ۷۱.۹ درصد نفت خود را از کشورهای عضو اوپک تأمین می‌کرد که در این میان، ایران در رتبهٔ ششم قرار دارد. همین آمار نشان می‌دهد که دولت آمریکا در مجموع ۶.۷ درصد نفت مورد نیازش را از ایران خریداری می‌کرد.[2]

اینک توقف این واردات، اگرچه به معنای گروکشی نفتی در برابر واقعهٔ تسخیر سفارت بود، اما در کشاکش بحران انرژی، فشارهای سختی بر روی آمریکایی‌ها وارد می‌آورد. به همین خاطر در ۲۱ آبان ۱۳۵۸، همان روزی که کارتر دستور داد خرید نفت از ایران متوقف شود، رئیس‌جمهور آمریکا از شهروندان کشورش خواست بیش از گذشته در مصرف محصولات نفتی صرفه‌جویی کنند؛ «این اقدام، یک چالش واقعی در برابر کشورمان قرار خواهد داد.»[3] قطع واردات نفت از ایران، افزون بر این که یک چالش جدی برای شهروندان آمریکایی بود، به یک چالش جدی برای خود کارتر هم بدل شد.

واکنش متقابل

در واکنش به این اقدام کارتر، مقامات ایرانی مهیای اقدام متقابلی شدند. اقدام متقابل می‌توانست سرمایه‌های کلان و هنگفت ایران در بانک‌های آمریکایی باشد که پاشنهٔ آشیل و چشم اسفندیار واشنگتن بود. اگر دارایی انبوه دولت ایران از بانک‌های آمریکایی بیرون کشیده می‌شد، ضربهٔ اقتصادی دردناکی به کاخ سفید وارد می‌آمد.

دو روز بعد از فرمان کارتر، یعنی ۲۳ آبان‌ماه، ابوالحسن بنی‌صدر که هم‌زمان سرپرست وزارت امور خارجه و وزیر اقتصاد شورای انقلاب بود، در یک کنفرانس مطبوعاتی مهم شرکت کرد. بنی‌صدر در ابتدای سخنان خود به شرح روابط ایران و آمریکا پرداخت و در میان اظهاراتش اعلام کرد «ده سال است که آمریکا مخالف استفاده از نفت به‌عنوان یک سلاح است، اما امروز خود این کشور از نفت به‌عنوان یک سلاح استفاده می‌کنند.» او اعلام کرد که دولت ایران تصمیم دارد تمام سپرده‌های ذخیرهٔ ارزی خود را از بانک‌های آمریکایی خارج کند. [...]

فرمان اجرایی ۱۲۱۷۰

ساعاتی پس از این موضع‌گیری سرپرست وزارت امور خارجهٔ ایران، رئیس‌جمهور آمریکا به مقابله با این تصمیم برخاست و فرمان اجرایی ۱۲۱۷۰ را صادر کرد. جیمی کارتر در این فرمان اجرایی مهم نوشت که به تشخیص او، وضعیت ایران یک «تهدید نامتعارف و فوق‌العاده علیه امنیت ملی، سیاست خارجی و اقتصاد ایالات متحده» را شکل داده و از این رو، «وضعیت اضطراری ملی» را اعلام می‌کند. کارتر سپس اعلان کرد که تمام دارایی‌های حکومت ایران، بانک مرکزی ایران و سازمان‌های حکومتی تابعه، مانند شرکت ملی نفت و هواپیمایی ایران‌ایر، مسدود می‌شوند. [...]

تلاطم بازار ارز

در همان لحظات نخست، کنفرانس خبری بنی‌صدر و فرمان اجرایی کارتر نوسانات شدیدی بر بازار تبادل ارزهای خارجی بر جای گذاشت. مطابق گزارشی که خزانه‌داری بریتانیا در ۲۳ آبان تهیه کرد، وقایع آن روز «بازار تبادل ارزهای خارجی را آشفته کرد و نوسانات گسترده‌ای در نرخ‌ها وجود داشت.» پس از آن که خبر بیرون کشیدن دارایی‌های ایران منتشر شد، دلار تضعیف شد ولی خبر بلوکه شدن اموال ایران دلار را تقویت کرد. ارزش دلار آمریکا نسبت به مارک آلمان و فرانک سوئیس افت کرد ولی بهای طلا به آن میزان که انتظار می‌رفت، رشد نکرد.[4] ارزش دلار و طلا و به تبع آن، اقتصاد جهانی اکنون چشم به روابط دوجانبهٔ ایران و آمریکا دوخته بود؛ اگر جمهوری اسلامی ایران با موفقیت دارایی‌های خود را از بانک‌های ایالات متحده خارج می‌کرد، بهای دلار سقوط قابل‌توجهی می‌کرد و ناگزیر زلزلهٔ مهیبی اقتصاد جهان را درمی‌نوردید.

چالش شعب اروپایی و رایزنی با متحدان

فرمان اجرایی کارتر اما یک حفرهٔ بزرگ داشت: بخش قابل‌توجهی از دارایی‌های دولتی ایران از طریق شعب اروپایی بانک‌های آمریکا قابل‌برداشت بود و دولت ایران به لحاظ حقوقی می‌توانست دارایی‌های خود را از این شعبه‌ها خارج کند. این حفره در اطلاعیهٔ دولت جمهوری اسلامی ایران منعکس شده بود. ابوالحسن بنی‌صدر که علاوه بر سرپرستی وزارت امور خارجه، وزیر امور اقتصادی و دارایی هم بود، اعلام کرد که تنها حدود ۹ درصد از کل ذخایر خارجی ایران در آمریکا وجود داشت و مابقی آن، از طریق شعبه‌های خارجی بانک‌های آمریکایی قابلیت استحصال دارند.[5] کارتر خود نیز از حفرهٔ فرمان اجرایی‌اش آگاه بود و به همین خاطر فوراً درصدد رفع نقص برآمد.

در روز ۲۴ آبان‌ماه، یک روز بعد از صدور فرمان اجرایی ۱۲۱۷۰، پیتر کرینگتون، وزیر امور خارجهٔ بریتانیا، نامه‌ای از طرف همتای آمریکایی‌اش، سایروس ونس، دریافت کرد. دولت آمریکا تقاضایی جدی از دولت بریتانیا داشت:

«من قویاً به شما اصرار می‌کنم دست به عملی نزنید که اثر فرمان رئیس‌جمهور در کشورتان خنثی شود. عدم حمایت مشهود از طرف یک متحد بزرگ و معتمد، به‌ویژه با توجه به واکنش شدید مردم ایالات متحده به رویدادهای ایران، می‌تواند پیامدهای خطرناکی در وضعیت فوق‌العادهٔ حاکم بر ایران داشته باشد، می‌تواند برای وضعیت مالی بین‌المللی مخرب باشد و می‌تواند وضعیت دوجانبهٔ خودمان را پیچیده کند.»[6]

ناکامی ائتلاف دیپلماتیک

دولت ایالات متحده به مسدود کردن اموال ایران اکتفا نکرد؛ کوشش‌های خود را برای انزوای دولت جمهوری اسلامی ایران در عرصهٔ جهانی آغاز کرد. هم‌زمان با صدور فرمان انسداد دارایی‌های ایران، جیمی کارتر نامه‌ای خطاب به مارگارت تاچر، نخست‌وزیر بریتانیا، فرستاد و او را به برداشتن گامی هماهنگ علیه دولت ایران فراخواند. کارتر به تاچر گفت «وقت آن فرا رسیده که تمام قدرت‌های بزرگ کاری کنند تا انسجام نظام دیپلماتیک بین‌المللی علیه چنین اقدامات سرکشی تضمین شود.» او از تاچر درخواست کرد برای اعتراض به تصرف سفارت آمریکا، عمدهٔ دیپلمات‌های بریتانیایی را از ایران خارج کند و شمار آن‌ها را به حداقل ممکن برساند.[7] پیام مشابهی به سایر متحدین آمریکا در بلوک غرب، دولت‌هایی نظیر کانادا، فرانسه، هلند، ایتالیا و ژاپن، ارسال شد.

در روزهای آتی، پاسخ‌های متحدین آمریکا چندان به مذاق کاخ سفید خوش نیامد. قدرت‌های بلوک غرب علی‌رغم تمایلشان به همبستگی با آمریکایی‌ها، نمی‌توانستند مانور چندانی بر تعدیل دیپلمات‌هایشان بدهند، چراکه دیپلمات‌های زیادی در تهران نداشتند. [...] هرچند طرح به حداقل رساندن دیپلمات‌های بلوک غرب در تهران به ثمر ننشست، اما طرح موازی آن، یعنی مسدود نگاه داشتن اموال ایران، با قدرت پی گرفته شد.

هراس از سلاح پول

در اینجا یک سؤال بیشتر باقی نمی‌ماند: آیا صدور فرمان کارتر به بلوکه کردن دارایی‌های دولت جمهوری اسلامی ایران، پاسخی به تصرف سفارت آمریکا در تهران بود؟ به عبارتی دیگر، آیا صدور فرمان اجرایی ۱۲۱۷۰ و اعلام وضعیت فوق‌العاده دربارهٔ ایران، دلایلی سیاسی داشت؟ آیا دانشجویان مسلمان پیرو خط امام مسبب مسدود شدن دوازده میلیارد دلار از اموال دولت ایران بودند؟ و اگر سفارت آمریکا تسخیر نمی‌شد، مقامات جمهوری اسلامی ایران مجاز به برداشت دارایی‌های خود بودند؟ موضع رسمی دولت ایالات متحده نشان می‌دهد که فرمان مسدود کردن اموال ایران، نه یک اقدام سیاسی، بلکه اقدامی اقتصادی بود. وزیر خزانه‌داری آمریکا، جرج ویلیام میلر،[8] در یک کنفرانس مطبوعاتی که در همان روز ۲۳ آبان برپا شد، علت صدور فرمان اجرایی کارتر را تشریح کرد. او به صراحت گفت که این فرمان اجرایی به منظور حفظ دعاوی مالی آمریکا علیه ایران است و تأکید کرد این فرمان ارتباطی با مسئلهٔ گروگان‌ها ندارد.[9] جیمی کارتر هم در یادداشت‌های روزانهٔ خود نوشته که چنین فرمانی صادر شد تا «ما بتوانیم آنچه را که ایران به هر شکل ممکنی به ما بدهکار است، مشخص کنیم.»[10] بنابراین موضع اعلامی مقامات واشنگتن چنین بود که فرمان اجرایی کارتر، کنشی غیرسیاسی و کاملاً اقتصادی بود و با هدف رسیدگی به دعاوی مالی صورت گرفت.

واقعیت ماجرا اما متفاوت از موضع اعلامی آمریکایی‌ها بود. زمانی که کارتر از تصمیم ایران خبردار شد، کوشید مانع خروج دارایی‌های ایران از بانک‌های آمریکایی شود تا اقتصاد ایالات متحده ضربه نبیند. در یکی از ارزیابی‌های اولیهٔ بریتانیایی‌ها از این ماجرا، نوشته شده که دارایی‌های دولت ایران در بانک‌های آمریکایی، «سلاح پول» ایران علیه آمریکاست. این دارایی دولت ایران دوازده میلیارد دلار[11] تخمین زده شده که ده میلیارد دلار آن به‌صورت دلار نگهداری می‌شود. اگر ایرانی‌ها بخشی از اموالشان که در شعب غیرآمریکایی قرار دارد را به ارز دیگری غیر از دلار تبدیل کنند، امکان دارد دولت‌های دیگری هم که ذخایر دلار دارند، آن را تبدیل کنند و بهای دلار ضربات سهمگینی خواهد دید.[12]

اضطراب متحدان نفتی

بلوکه کردن دارایی‌های دولت ایران در بانک‌های آمریکایی پیامد مهمی به دنبال داشت. هرچند دولت‌های بلوک غرب این اقدام زورمندانهٔ دولت آمریکا را کمابیش به سکوت گذراندند، اما دولت‌های دیگری که ذخایر دلاری انبوهی در بانک‌های آمریکایی داشتند، مضطرب شدند. آن‌ها دریافته بودند که دولت ایالات متحده اموالشان را گرو گرفته و اگر روزی، همانند ایران، گزینهٔ رویارویی با آمریکا را انتخاب کنند، دلارهای آن‌ها هم مسدود خواهد شد. برای مثال دولت کویت که میلیاردها دلار در بانک‌های آمریکایی داشت یا در اوراق قرضهٔ دولتی ایالات متحده سرمایه‌گذاری کرده بود، لب به انتقاد از کارتر گشود و استفاده از اهرم مسدود کردن اموال را کنش «بسیار خطرناکی» دانست که اقتصاد جهان و آیندهٔ روابط مالی بین‌المللی را به‌شدت تهدید می‌کند. دولت عربستان سعودی به‌عنوان یکی از بزرگ‌ترین صادرکنندگان نفت در جهان هم نگران اموالش بود، هرچند جرج ویلیام میلر، وزیر خزانه‌داری آمریکا، به سعودی‌ها اطمینان خاطر داد که نیاز به بیرون کشیدن دلارهایشان نیست.[13] کمتر از یک ماه قبل بود که مقامات واشنگتن‌نشین به محمدرضا پهلوی جواز ورود به خاک ایالات متحده را داده بودند تا «هم‌پیمانانشان به آن‌ها بدبین نشوند»، ولی اکنون، دولت آمریکا با گروگان گرفتن اموال دولت ایران، اضطراب را در دل هم‌پیمانان خود جوشانده بودند.