دستاورد مهم «بیانیه الجزایر»
بیانیه الجزایر قانون داماتو ایالات متحده آمریکا دیوان لاهه شهید رجایی بهزاد نبوی جیمی کارتر وارن کریستوفر بدعهدی آمریکا
در ۲۷ مرداد ۱۳۷۵، جمهوری اسلامی ایران طی شکایتی رسمی به دیوان داوری ایران و آمریکا در لاهه، از ایالات متحده به دلیل دو اقدام خصمانه شامل «اختصاص بودجه ۲۰ میلیون دلاری برای عملیات خرابکارانه» و «تصویب قانون تحریمی داماتو» شکایت کرد. مبنای حقوقی این دعوا، بند اول بیانیه عمومی الجزایر (۱۹۸۱) بود که بهصراحت، تعهد آمریکا به عدم دخالت در امور داخلی ایران را الزامآور کرده است؛ تعهدی که ریشه در یک رویارویی تاریخی داشت.
تسخیر لانه جاسوسی
چهارده آبان ۱۳۵۸، سفارت آمریکا در تهران توسط دانشجویان پیرو خط امام تسخیر شد.[1] این اقدام یک رویداد خلقالساعه نبود، بلکه واکنشی دفاعی به زنجیرهای از تحرکات خصمانه واشنگتن پس از پیروزی انقلاب اسلامی محسوب میشد. پناه دادن دولت جیمی کارتر به محمدرضا پهلوی در ۳۰ مهر ۱۳۵۸ (تحت لوای درمان پزشکی)، در کنار اسناد بهدستآمده از ارتباطات مخفیانه سفارت با شبکههای ضدانقلاب و تجزیهطلب، خاطره تلخ کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ را در حافظه تاریخی ملت ایران زنده کرد. جمیع موارد این قطعیت را به وجود آورد که «لانه جاسوسی» در حال طراحی توطئهای جدید برای براندازی جمهوری اسلامی است.
در جریان این اقدام، در ابتدا ۶۶ دیپلمات و کارمند آمریکایی به گروگان گرفته شدند که مدتی بعد با فرمان امام خمینی (ره) مبنی بر آزادی زنان و سیاهپوستان آمریکایی (و همچنین آزادی یک گروگان بیمار در ماههای بعد)، تعداد آنها به ۵۲ نفر رسید.[2]
کمتر از یک هفته بعد، در ۱۴ نوامبر ۱۹۷۹، جیمی کارتر، رئیسجمهور وقت آمریکا، با صدور دستور اجرایی شماره ۱۲۱۷۰، تمام اموال و داراییهای ایران را در خاک ایالات متحده مسدود کرد. متن این دستور که بهعنوان اعلام وضعیت فوقالعاده ملی صادر شد، تأکید داشت که «اوضاع ایران تهدیدی فوقالعاده و غیرعادی علیه امنیت ملی، سیاست خارجی و اقتصاد ایالات متحده به وجود آورده است». این اقدام، سرآغاز تحریمهای یکجانبه آمریکا علیه ایران شد که تا امروز ادامه دارد.[3]
امام خمینی(ره) در چهارم اسفند ۱۳۵۸، تصمیمگیری در موضوع گروگانها را به نخستین مجلس شورای اسلامی واگذار کردند. مجلس در ۱۱ آبان ۱۳۵۹، طی قطعنامهای، چهار شرط قاطع را برای آزادی گروگانها تعیین کرد که شامل: آزاد شدن داراییهای ایران، ختم همه دعاوی و لغو قرار توقیفها علیه ایران، برگرداندن اموال محمدرضا پهلوی و خانواده او، و مهمتر از همه دخالت نکردن آمریکا در امور داخلی ایران بود.[4]
مذاکرات و امضای بیانیه
هیئت دولت وقت به ریاست محمدعلی رجایی(نخستوزیر)، در شرایطی که کشور درگیر آغاز جنگ تحمیلی و کارشکنیهای داخلی بود، برای اجرای این قطعنامه وارد عمل شد. به دلیل قطع رابطه ایران و آمریکا، دولت الجزایر مبادله نظر دو دولت را بر عهده گرفت. از سوی آمریکا، وارن کریستوفر (معاون وزیر خارجه) و از طرف ایران، بهزاد نبوی (وزیر مشاور در امور اجرایی) با گروهی از کارشناسان، مذاکرات غیرمستقیم را آغاز کردند. در نهایت در ۲۹ دی ۱۳۵۹، بیانیههای الجزایر منتشر شد. به علت حاضر نشدن ایران بر سر میز مذاکره مستقیم با آمریکا، بهجای «قرارداد» از کلمه «بیانیه» استفاده شد و دو طرف آن را امضا کردند.[5]
یک روز بعد هم در ۳۰ دی ۱۳۵۹، ۵۲ گروگان آمریکایی آزاد و با هواپیمای الجزایری از تهران خارج شدند.[6]
تعهد صریح آمریکا به عدم مداخله
بیانیههای الجزایر مشتمل بر سه سندِ بیانیه عمومی، بیانیه حلوفصل دعاوی و تعهدات دولت آمریکا و دولت ایران بود.[7]
در بیانیه عمومی، اصول کلی اجرای توافق مشخص شد و مهمترین تعهد آمریکا در بند نخست آن گنجانده شد: «خودداری از هرگونه دخالت مستقیم یا غیرمستقیم، سیاسی یا نظامی، در امور داخلی ایران».[8]
همچنین آمریکا متعهد به بازگرداندن داراییهای ایران، لغو تحریمهای تجاری، پس گرفتن دعوای خود از دیوان بینالمللی دادگستری و رسیدگی به موضوع اموال خاندان پهلوی شد. بند ۱۷ آن نیز برای اختلافات مربوط به تفسیر یا اجرای بیانیه، سازوکار داوری الزامآور را پیشبینی کرد.[9]
در کنار آن، بیانیه حلوفصل دعاوی با ایجاد دیوان داوری ایران و آمریکا در لاهه، سازوکار رسیدگی به اختلافات دو کشور را فراهم کرد. این دیوان به دعاوی اتباع دو کشور، اختلافات تجاری و نیز اختلافات ناشی از تفسیر و اجرای بیانیههای الجزایر رسیدگی میکرد. نکته مهم این است که برای اختلافات مربوط به تفسیر و اجرای بیانیهها محدودیت زمانی مشخصی تعیین نشده بود؛ بنابراین، هرگاه میان ایران و آمریکا درباره اجرای تعهدات مندرج در بیانیهها اختلافی ایجاد میشد، امکان طرح آن در چارچوب صلاحیت دیوان وجود داشت.[10]
آسیبشناسی
با وجود شفافیت شروط ایران در بیانیه، آمریکا از همان روزهای نخست، مسیر بدعهدی و دور زدن توافق را در پیش گرفت و با بهرهگیری از تیمهای حقوقی زبده، تلاش کرد از خلأهای ناشی از شرایط انقلابی و جنگی ایران سوءاستفاده کند.
بنیصدر با عدم تأیید کابینه پیشنهادی رجایی، بهتعویق انداختن تصدی پستهای کلیدی وزارت خارجه، دارایی، بازرگانی و کار، و مخالفت علنی با توافق الجزایر برای آزادی گروگانهای آمریکایی، عملاً کارآمدی دولت را تضعیف کرده بود. با این حال، مشکل اصلی در «نقص بیانیه» نبود، بلکه در نقض سیستماتیک و بدعهدی طرف آمریکایی بود.
برای مثال یکی از مواد توافق این بود که شکایات اتباع آمریکا علیه ایران در دادگاههای آمریکایی قابل رسیدگی است. در اینجا توجه نشده بود که در آمریکا تابعیت دوگانه امکانپذیر است ولی در ایران مجاز نیست. در نتیجه، ایرانیان دارای تابعیت آمریکا میتوانستند در دادگاههای آمریکا علیه ایران شکایت کنند.[11] و اینکه همیشه ۵۰۰ میلیون دلار از ذخایر ایران در حسابی تحت نظر دادگاه لاهه بلوکه بود که اگر حکم مالی علیه ایران صادر میشد، از آن حساب برداشت میشد.[12]
آغاز پیمانشکنیهای عملی
برخی گروههای داخلی مخالف و برخی از مطبوعات از امضای بیانیه الجزایر را «خیانتی جبرانناپذیر» خواندند. برخی مسئولین آثار معنوی این قرارداد را بهمراتب بیشتر از آثار مادی آن دانستند و تعهد آمریکا به دخالت نکردن در امور ایران را «پیروزی بزرگ» خواندند. به عنوان مثال بهزاد نبوی که سخنگوی دولت و از اعضای تیم مذاکرهکننده بود، عمل نکردن آمریکا به بیشتر تعهدات خود و مصادره بسیاری از سپردههای ایران به نفع شرکتها و مؤسسههای آمریکایی را مربوط به تخلف آمریکا دانست، نه نقص بیانیه.[13]
این بدعهدیها خیلی زود کار را به شکایت کشاند. در ۱۵ مهر ۱۳۶۰، محسن نوربخش، رئیس کل بانک مرکزی، از تقدیم اولین دادخواست ایران برای دریافت ۱۲ میلیارد دلار بابت تسلیحات دریافتنشده از آمریکا به لاهه خبر داد و کارشکنی آمریکا در انتقال وجوه را رسماً اعلام کرد.[14]
در شهریور ۱۳۶۱، منوچهر محمدی، سرپرست دفتر خدمات حقوقی بینالمللی، تخلفات قطعی آمریکا را در چهار دسته طبقهبندی کرد: عدم انتقال داراییهای نقدی ایران (که مجموع آن رقمی نزدیک ۲ میلیارد دلار بود)، عدم انتقال داراییهای جنسی (تجهیزات)، قصور در آزادسازی اموال دیپلماتیک و کنسولی ایران و امتناع از خاتمهدادن به دعاوی در دادگاههای آمریکا و ارجاع آنها به دیوان داوری، از جمله این موارد بود.[15] در این مقطع، مجموع دعاوی ایران بالغ بر ۳۵ میلیارد دلار برآورد میشد.[16]
قانون داماتو و تغییر فاز بدعهدی آمریکا
با گذشت یک دهه از امضای بیانیه الجزایر، وقتی آمریکا متوجه شد نمیتواند از طریق دیوان لاهه مانع از احقاق حقوق مالی ایران شود، فاز بدعهدی خود را از «توقیف داراییها» به «مداخله مستقیم در توسعه اقتصادی و امور داخلی ایران» تغییر داد. این اقدام، نقض آشکار و بیواسطه بند اول بیانیه الجزایر بود.
نخستین پرده از این مداخله آشکار، در دیماه ۱۳۷۴ (دسامبر ۱۹۹۵ میلادی) رخ داد؛ زمانی که کنگره آمریکا با هدایت نیوت گینگریچ (رئیس وقت مجلس نمایندگان)، در چارچوب قانون مجوز بودجه اطلاعاتی برای سال مالی ۱۹۹۶، مبلغ ۲۰ میلیون دلار (شامل ۱۸ میلیون دلار افزایش جدید) را برای یک برنامه عملیات مخفیانه سیا علیه ایران اختصاص داد. این اقدام با مخالفت اولیه دولت بیل کلینتون و مدیر سیا مواجه بود، اما در نهایت در ۶ ژانویه ۱۹۹۶ به امضای رئیسجمهور رسید. طبق گزارش نیویورک تایمز، کلینتون با این شرط موافقت کرد که هدف عملیات «تغییر رفتار» حکومت ایران باشد. این اقدام عریانترین شکل دخالت در امور داخلی یک کشور و نقض بیواسطه و صریح بند اول بیانیه الجزایر محسوب میشد.[17]
در دوران ریاستجمهوری کلینتون، تحریم اقتصادی ایران وارد مرحله نوینی شد. در ۱۴ مرداد ۱۳۷۵ (۵ اوت ۱۹۹۶)، طرح تحریمی موسوم به «داماتو» به امضا رسید. این قانون، نهتنها شرکتهای آمریکایی، بلکه شرکتهای غیرآمریکایی را که بیش از ۴۰ میلیون دلار در صنایع نفتی ایران سرمایهگذاری میکردند، مشمول تحریم و مجازات قرار میداد.[18]
وارن کریستوفر، وزیر وقت امور خارجه آمریکا، ۵ مه ۱۹۹۴ (۱۵ اردیبهشت ۱۳۷۳) در اجلاس سالانه کمیته یهودیان آمریکا (American Jewish Committee) در واشنگتن در اجلاس ویژه آمریکاییان یهودیان در واشنگتن اعلام کرد: «ایران به اعتقاد من کشوری متمرد است و از این رو باید این کشور را تحریم و در سطح جهانی منزوی کرد.»[19]
اما این تحریمها نتیجه عکس داد. برژینسکی از نخبگان ارشد آمریکا اذعان کرد: «تحریمهای سختتر آمریکا علیه ایران، اگرچه به اقتصاد ایران آسیب وارد کرده، اما به دستاوردهای مهمی نرسیده و بیش از آنکه ایران را منزوی کند، آمریکا را منزوی کرده است [...] سیاست تحریمهای یکجانبه آمریکا علیه ایران بیاثر بوده و تلاش برای وادار کردن دیگران به پیروی از آمریکا اشتباه بوده است. این اقدامات باعث ایجاد اصطکاک بیمورد بین ایالات متحده و متحدان اصلی آن شده است.»[20]
اتحادیه اروپا نیز در سال ۱۹۹۶ قانون «داماتو» را نادیده گرفت و سرمایهگذاری در صنایع نفت و گاز ایران را آغاز کرد. در ۲۹ سپتامبر ۱۹۹۷ (۷ مهر ۱۳۷۶)، شرکت توتال فرانسه با همکاری گازپروم روسیه و پتروناس مالزی، قراردادی ۲ میلیارد دلاری برای توسعه فازهای دوم و سوم میدان پارس جنوبی با شرکت ملی نفت ایران امضا کرد. توتال ۴۰ درصد از سهام این کنسرسیوم را در اختیار داشت و ۶۰ درصد باقیمانده بهطور مساوی بین گازپروم و پتروناس تقسیم شد. طبق گزارشهای آکادمیک، توتال سه روز قبل از اعلام معامله، تمام داراییها و عملیات خود در ایالات متحده را به شرکت اولترامار دایموند شامراک فروخته بود تا از شمول تحریمهای قانون داماتو مصون بماند.[21] وزارت خارجه آمریکا در ۱۸ مه ۱۹۹۸ (۲۸ اردیبهشت ۱۳۷۷) رسماً اعلام کرد که سرمایهگذاری این سه شرکت مشمول قانون داماتو است، اما کلینتون با استفاده از اختیار «مصلحت ملی»، از اعمال تحریم علیه آنها خودداری کرد.[22]
شکایت ۲۷ مرداد ۱۳۷۵
در پی این عهدشکنیهای حقوقی و سیاسی، جمهوری اسلامی ایران تصمیم گرفت بار دیگر از ظرفیت بیانیه الجزایر برای محکومیت آمریکا استفاده کند.
در ۲۷ مرداد ۱۳۷۵، محمدجواد ظریف، معاون حقوقی و امور بینالملل وزارت خارجه ایران، اعلام کرد که ایران در خصوص اختصاص ۲۰ میلیون دلار از جانب آمریکا برای انجام عملیات خرابکارانه در ایران و قانون «داماتو»، به دیوان داوری دعاوی ایران و آمریکا در لاهه شکایت کرده است. وی تأکید کرد که این شکایت مربوط به بند اول بیانیه الجزایر، مبنی بر دخالت نکردن در امور داخلی ایران است و آمریکا راه فراری جز پاسخگویی به دیوان داوری لاهه را ندارد.[23]
مبنای حقوقی این شکایت کاملاً روشن بود: بودجه ۲۰ میلیون دلاری برای عملیات خرابکارانه مصداق بارز «مداخله مستقیم»، و قانون داماتو مصداق بارز «مداخله در روابط اقتصادی ایران» (نقض بند ۱) و همچنین نقض بند ۱۰ (الزام به لغو تحریمها) بود.[24]
بیانیه الجزایر، سندی بر اثبات غیرقابل اعتماد بودن آمریکا
شکایت ۲۷ مرداد ۱۳۷۵ ایران از آمریکا به دیوان داوری لاهه، اقدامی حقوقی مبتنی بر بند اول بیانیه الجزایر بود که در پاسخ به دو اقدام خصمانه و مداخلهجویانه آمریکا (بودجه عملیات خرابکارانه و قانون تحریم داماتو) صورت گرفت. این اقدام، اگرچه از حیث قضایی به نتیجه فوری نرسید، اما بهعنوان بخشی از راهبرد چندوجهی ایران برای مقابله با فشارهای خارجی و مستندسازی بدعهدی آمریکا، در تاریخ مناسبات دو کشور ثبت شد.[25]
بیانیه الجزایر، نخستین تجربه حقوقی جمهوری اسلامی در توافق با آمریکا بود. این رویداد تاریخی ثابت کرد که حتی وجود یک متن حقوقی الزامآور، شفاف و تحت نظارت میانجیهای بینالمللی، نمیتواند مانع از پیمانشکنی واشنگتن شود. توافقی که با ایفای کامل تعهدات از سوی ایران همراه بود، با بهانهتراشی، تفسیرهای یکجانبه و در نهایت تحریمهای ثانویه از سوی آمریکا نقض شد؛ الگوی رفتاری مخربی که دههها بعد در توافقاتی نظیر برجام نیز تکرار شد و نشان داد که امضای دولت آمریکا، فاقد هرگونه اعتبار است. از این رو شاید بتوان مهمترین دستاورد آن مذاکرات را، اتمام حجت برای مضر دانستن مذاکره با آمریکا دانست. آنچنان که امام شهید در میانه بلوای پاییز ۱۴۰۱ به کسانی که آدرس غلط میدادند، با این تجربه تاریخی احتجاج کردند: «یک عدهای ادعای فهم سیاسی هم میکنند، لکن تحلیلهایشان در بعضی از روزنامهها یا در بعضی از بخشهای فضای مجازی واقعاً انسان را متأسف میکند. میگویند برای اینکه بتوانید این اغتشاشها را که در این چند هفته راه انداختهاند در کشور تمام کنید و ساکت کنید ــ حالا این را کسانی میگویند که مدعی سیاستورزی و سیاستدانی و اطلاع از اوضاع جهانند! ــ باید مشکلتان را با آمریکا حل کنید؛ این را صریح مینویسند! [...] مشکل با آمریکا چه جوری حل میشود؟ با نشستن و مذاکره کردن و از آمریکا تعهد گرفتن مشکل حل میشود؟ [...] در قضیۀ بیانیۀ الجزایر، سر قضیۀ آزادی گروگانها در سال ۶۰، شما نشستید با آمریکا صحبت کردید. بنده آن وقت نمایندۀ مجلس بودم ــ البته در مجلس نبودم، در جبهه بودم، اهواز بودم ــ همان وقت اینجا در تهران همین حضرات نشستند به واسطۀ الجزایر و بدون رودررویی با آمریکاییها صحبت کردند ــ البته مصوبۀ مجلس بود، کار غیرقانونیای نبود ــ قرارداد گذاشتند، تعهدهای متعددی گرفتند که ثروتهای ما را آزاد کنید، تحریمهای ما را بردارید، در امور داخلی کشور ما دخالت نکنید، و ما هم از این طرف گروگانها را آزاد میکنیم. گروگانها را آزاد کردیم، آیا آمریکا به آن تعهدات عمل کرد؟ آیا آمریکا تحریم را برداشت؟ آیا آمریکا ثروتهای مسدودشدهی ما را به ما پس داد؟ نه، آمریکا به تعهد عمل نمیکند [...] مذاکره مشکل ما را با آمریکا حل نمیکند.»[26]
[1] اطلاعات، ۱۵ / ۰۸/ ۱۳۵۸، ص۱و۲.
[2] مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی (۱۳۹۹). صحیفه امام، جلد ۱۱، تهران: نشر عروج، ص۵۴.
[3] Office of the Federal Register (OFR) (1979). Executive Order 12170: Blocking Iranian Government property (3 CFR, 1979 Comp., p. 457). National Archives and Records Administration. https://www.archives.gov/federal-register/codification/executive-order/12170.html.
[4] مرتضوی، سید ضیاءالدین (۱۴۰۰). دانشنامه امام خمینی، ج۳، تهران: تهران: مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی، ص۳۵۰-۳۵۱.
[5] همان، ص۳۵۱.
[6] همان.
[7] همان.
[8] Government of the Democratic and Popular Republic of Algeria. (1981, January 19). General Declaration of the Government of the Democratic and Popular Republic of Algeria (Article I, Paragraph 1). In The Algiers Accords. https://fa.wikisource.org/wiki/بیانیه عمومی دولت جمهوری دموکراتیک و مردمی الجزایر(۱۹۸۱)
[9] Ibid., paras. 10, 11, 12–15, and 17.
[10] Ibid., Article II, para. 3 and para. 17.
[11] همان.
[12] همان.
[13] دانشنامه امام خمینی، ص۳۵۲.
[14] لطفالله زادگان، علیرضا (۱۳۹۴). روزشمار جنگ ایران و عراق: آزادسازی سرزمینهای ایران، گام دوم، ج۱۶، تهران: مرکز اسناد و تحقیقات دفاع مقدس، ص۷۳۷-۷۳۸.
[15] نوازنی، بهرام (۱۳۸۱). گاهشمار سیاست خارجی ایران (از دی ماه ۱۳۵۶ تا مرداد ماه ۱۳۶۷)، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص۳۳۵.
[16] همان، ص۳۳۶.
[17] Risen, James (1995, December 22). Congress OKs House plan to fund covert action in Iran. Los Angeles Times. https://www.latimes.com/archives/la-xpm-1995-12-22-mn-16920-story.html.
[18] United States. Congress. (1996). Iran and Libya Sanctions Act of 1996, Pub. L. No. 104-172, 110 Stat. 1541 (August 5, 1996). https://www.congress.gov/104/plaws/publ172/PLAW-104publ172.pdf.
[19] Final Report of the Select Subcommittee to Investigate the U.S. Role in Iranian Arms Transfers to Croatia and Bosnia, House International Relations Committee, 10 October 1996, Section citing Secretary Christopher's speech at AJC, 5 May 1994, http://www.slobodan-milosevic.org/news/house101096.htm.
[20] Brzezinski, Z., & Scowcroft, B. (1997). Differentiated containment: U.S. policy toward Iran and Iraq. Foreign Affairs, 76(3), 20–24.
[21] Dahlburg, John-Thor; Kempster, Norman (1997, September 30). French firm defies U.S. law with Iran deal. Los Angeles Times. https://www.latimes.com/archives/la-xpm-1997-sep-30-mn-37734-story.html.
[22] United States. Department of State. (1998, May 18). Determination under the Iran and Libya Sanctions Act (Statement by Secretary of State Madeleine K. Albright). https://1997-2001.state.gov/statements/1998/980518.html.
[23] نوازنی، بهرام (۱۳۸۱). گاهشمار سیاست خارجی ایران (از مرداد ماه ۱۳۶۷ تا خرداد ماه ۱۳۸۰)، تهران: مرکز اسناد انقلاب اسلامی، ص۲۳۶-۲۳۷.
[24] Wikisource, Algiers Accords, paras. 1, 10, 17, and Article II, para. 3.
[25] Ibid, para. 1.
[26] بیانات امام شهید در دیدار بسیجیان، ۵ / ۹ / ۱۴۰۱
نظرات